DOCUMENTO ELABORADO POR LA DEFENSORIA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Antecedentes Históricos
El término comuna viene del latín Communia/communis, que se relaciona con el auto-gobierno dentro de un pequeño territorio. Se trataba de la menor división administrativa de las ciudades, equiparables al concepto de los municipios, que surgieron a raíz de la expansión de Roma, como entes de derecho privado para la administración local de los pueblos cercanos, con cargas y tributos comunes, pero por entonces sin derechos políticos. En Francia, durante la revolución, surgió como una transitoria forma de organización local entre 1789 y 1795, suprimida al crearse el Directorio. Una segunda Comuna, de carácter anarquista y revolucionario se produjo en 1871.
En general el término "comuna" se utiliza actualmente como sinónimo de municipio, pero es importante diferenciar uno de otro, ya que el ex municipio y actual Ciudad Autónoma de Buenos Aires se constituye en este caso como "macro-comuna". Mas adelante se analizarán detalladamente las diferencias entre uno u otro.
La noción comuna se encuentra ligada al concepto de descentralización, que sostiene como principio que la instancia local es donde mejor se perciben las necesidades y los problemas de los habitantes del lugar, ajustando para ello la gestión en forma adecuada a las necesidades. La proximidad permite, asimismo, una mayor y más constante intervención y acceso a la información en todos los procedimientos y decisiones políticas de importancia para el ámbito de la Comuna, lo que incrementa la transparencia y enriquece el intercambio de opiniones. También existe una relación más directa con el representante del gobierno comunal y la legitimidad de sus actos.
La descentralización es un novedoso proceso que tiene como objetivo principal la búsqueda de una mejor gobernabilidad en el marco de la globalización, afirmando los aspectos democratizantes y constructores de una ciudadanía, con un control real y participativo de los ciudadanos en la gestión de su hábitat junto con un Estado más próximo, transparente y accesible.
Antes de alcanzar el estatus de autónoma, la Ciudad de Buenos Aires era un territorio federal bajo jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional. Su estructura de gobierno se organizaba en tres niveles.
En el primer nivel estaba el intendente, que era un cargo designado directamente por el presidente de la Nación.
En un segundo nivel había un Consejo Deliberante de 60 miembros, electos por los vecinos de la Ciudad, la cual a tal fin constituía un distrito electoral único.
Había, además, un tercer órgano de gobierno compuesto por 14 consejos vecinales que correspondían a cada una de las 14 zonas en que se dividía la ciudad. Cada consejo vecinal se conformaba por 9 vocales que eran electos por los vecinos de las respectivas zonas. Esta estructura de gobierno, las respectivas atribuciones de cada nivel y demás formalidades se hallaban establecidas mediante la Ley 19.887, más conocida como Ley Orgánica de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, sancionada en el año 1972.
Ya en aquella Ley Orgánica, se hacía referencia al concepto de descentralización, pues otorgaba al Consejo Deliberante la atribución de "promover la descentralización de los servicios transfiriendo funciones y asignando los recursos pertinentes a los Consejos Vecinales" (art. 9) y fijaba como función del intendente municipal "Atender la prestación de los servicios públicos propendiendo a una adecuada descentralización" (art. 31).
Según la ley, los consejos vecinales tenían entre sus atribuciones: colaborar con el nivel central en la formulación de proyectos de interés comunal; opinar sobre los proyectos que el nivel central ponga en su conocimiento; ejecutar obras con financiación directa del vecindario; prestar servicios desconcentrados; el mantenimiento de plazas y paseos, cercos y veredas, la recolección de residuos, barrido y limpieza, la inspección de higiene, y la policía de moral y buenas costumbres; controlar y formular observaciones relativas a proyectos y obras del gobierno central; elevar al intendente su presupuesto anual de gastos y recursos, y otras atribuciones.
También, los consejos vecinales debían promover la participación de la población en el progreso material, moral y cultural del vecindario, podían considerar proyectos presentados por las organizaciones de la comunidad, y hasta estaban facultados para desarrollar proyectos y obras locales con financiamiento voluntario de los vecinos o de consorcios autorizados.
En el año 1985 comienza a funcionar en forma desconcentrada en los Consejos Vecinales, el Registro Civil y la Dirección General de Rentas. Al poco tiempo, se crea también el Servicio Social Zonal, encargado de la implementación de planes de asistencia social.
En el año 1994 fue reformada la Constitución Nacional Argentina, y se declaró el carácter autónomo de la Ciudad de Buenos Aires. Dos años más tarde, en 1996, los vecinos de la Ciudad eligieron por primera vez al Jefe de Gobierno, al mismo tiempo que se inauguró un proceso de asamblea constituyente que culminó con la sanción de la Constitución de la Ciudad.
La Constitución de la Ciudad incorpora en su Titulo Sexto (arts. 127 a 131) a las Comunas, como unidades de gestión política y administrativa con competencia territorial en la Ciudad.
La Carta Magna también establece en su Cláusula Transitoria Decimoséptima que hasta la primera elección de los miembros de la Junta Comunal (art. 130 de la Constitución.) el Poder Ejecutivo de la Ciudad debe adoptar medidas que faciliten la participación social y comunitaria en el proceso de descentralización.
En cumplimiento de dicha manda constitucional, en el mes de septiembre de 1996, mediante el Decreto Nº 213, se crearon los Centros de Gestión y Participación, que comenzaron a funcionar en las mismas instalaciones donde anteriormente se ubicaban los Consejos Vecinales. Las jurisdicciones territoriales correspondientes a cada CGP fueron las mismas, con la salvedad de que en lugar de catorce zonas pasaron a constituirse dieciséis, al subdividirse dos de aquellas que abarcaban las áreas más densas de la Ciudad. (16 CGP en lugar de 14 Consejos Vecinales).
A partir de 1998, los Centros de Gestión y Participación incorporaron una batería de funciones desconcentradas que se agregaron a las ya existentes: Sistema Único de Mesa de Entradas (SUME), renovación de licencias de conducir, servicio de mediación comunitaria, defensoría del consumidor, servicios de asesoría jurídica gratuita, justicia de faltas, abono de infracciones de tránsito, otorgamiento de permisos de venta en la vía pública y ferias artesanales, programación de eventos culturales, control de residuos domiciliarios, mantenimiento urbano y obras conexas, recepción de denuncias de infracciones al código de planeamiento y de edificación, otorgamiento de permisos de obras particulares, y un sistema de ventanilla única para la atención al público.
Por medio del Decreto Nº 1958/98, se creó en el ámbito de los CGP el Registro de Organizaciones de Acción Comunitaria (ROAC), que permitió que las organizaciones allí inscriptas puedan participar de los llamados Consejos Consultivos Honorarios (CCH) "cuya función será la presentación de iniciativas y propuestas, información y seguimiento de las prestaciones públicas".
Luego, el Decreto Nº 1015/00, amplió las competencias, al establecer que el Poder de Policía que detentan la Dirección General de Verificaciones y Habilitaciones; la Dirección General de Control de la Calidad Ambiental y la Dirección General de Fiscalización de Obras y Catastro, sería ejercido por las unidades polivalentes de cada CGP.
En el año 2002 se hizo efectivo por primera vez el principio del presupuesto participativo establecido en el artículo 52 de la Constitución. Aunque de carácter limitado, toda vez que sólo se somete a discusión el 3% del presupuesto de la Ciudad. Empero los vecinos de la ciudad y organizaciones por primera vez pudieron hacer valer su opinión y su voto en la definición de las áreas y proyectos de asignación presupuestaria prioritarios, en función de las necesidades de su barrio. En el mismo año, también se efectivizó el llamado Plan de Prevención Delito (PPD) cuyo objetivo principal es establecer la cooperación del Estado y la comunidad del barrio en la construcción del mapa del delito y el diseño de programas y estrategias de prevención.
Además de las normas precedentemente señaladas (Decretos 213/96, 1958/98, 1015/00, etc.) relacionados con la transición hacia un régimen de comunas, hay una serie de disposiciones normativas que resultan de directa aplicación para las Comunas. Entre ellas se destacan:
- Ley 6 - Audiencia Publica
- Ley 40 - Iniciativa Popular
- Ley 70 - Sistemas de Gestión, Administración Financiera y Control del Sector Público de la Ciudad
- Ley 71 - Plan Urbano Ambiental
- Ley 89 - Ley de Consulta Popular y referéndum
- Ley 99 - Ente Único Regulador de Servicios Públicos
- Ley 104 - Derecho de Acceso a la Información Pública
- Ley 114 - Ley de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la Ciudad de Buenos Aires
- Ley 123 - Ley de Impacto Ambiental
- Ley 153 - Ley Básica de Salud
- Ley 268 - Regulación y Financiamiento de Campañas Electorales
- Ley 303 - Derecho de Acceso a la Información Pública Ambiental
- Ley 310 - Consejo de Planeamiento Estratégico
- Ley 334 - Registro de Electoras Extranjeras y Electores Extranjeros (modificada por Ley Nº 570). Acordada Electoral TSJ Nº 1/2002 y Nº 1/2004 - Reglamentaria de la Ley Nº 334.
- Ley 357 - Revocatoria de Mandatos
- Ley 402 - Procedimientos ante el TSJ
- Ley 474 - Plan de Igualdad Real de Oportunidades y de Trato entre Mujeres y Varones
- Ley 600 - Ley de Turismo
- Ley 757 - Ley de Defensa de los Derechos de Usuarios y Consumidores
- Ley 1208 - Ley de Asignaciones Familiares
- Ley 1624 - Ley de Regulación del Deporte Amateur y Profesional
- Ley 1865 - Ley de Consejo de la Juventud de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
- Ley 1925 - Ley de Ministerios
- Ley 1964 - Ley de Sistema de Promoción de la Igualdad entre Derechos y Obligaciones
- Ley 2095 - Ley de Compras y Contrataciones
- Ley 2176 - Ley de Derechos Culturales
Principios rectores de la Constitución
La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, dispone la creación de las Comunas como entes de derecho público con personalidad jurídica propia y competencia territorial, de acuerdo a los principios rectores de descentralización y participación ciudadana.
DESCENTRALIZACIÓN
A través de los artículos 127 y siguientes, se menciona la descentralización de la gestión política y administrativa del Gobierno de la Ciudad. Al respecto, cada Comuna es una unidad de gestión en el territorio delimitado, sin perjuicio de preservarse la unidad política y presupuestaria y el interés general de la Ciudad y su gobierno. Este equilibrio entre competencias de las Comunas y el interés general de la Ciudad es fundamental para entender el nuevo régimen y su aplicación práctica.
La descentralización política se traduce en la posibilidad de que las autoridades de las Comunas resulten elegidas directamente mediante la elección popular (y no mediante designación del Poder Ejecutivo, por vía indirecta). Esta representación política se da principalmente a través de las Juntas Comunales, órgano colegiado y eminentemente ejecutivo. No se produce delegación legislativa alguna (la Legislatura sigue siendo la única capaz de crear leyes), aunque las Comunas pueden presentar proyectos e iniciativas de ley y aprobar las resoluciones internas necesarias para cumplir con sus funciones.
Por su parte, la descentralización administrativa supone el ejercicio de la función ejecutiva de las facultades delegadas y el manejo de su propia partida presupuestaria en el marco del Presupuesto aprobado por la Legislatura.
La delimitación territorial se traduce en que la Comuna no puede actuar de forma directa sobre el resto de la Ciudad o su conjunto, a la vez que debe considerar la integración y el interés general de los habitantes de la ciudad, en forma coordinada.
Es importante destacar que la Constitución local en su art. 128, determina que son competencia exclusiva de las Comunas:
a) El mantenimiento de las vías secundarias y de los espacios verdes de conformidad a la ley de presupuesto
b) La elaboración de su programa de acción y anteproyecto de presupuesto anual, así como su ejecución. En ningún caso las Comunas pueden crear impuestos, tasas o contribuciones, ni endeudarse financieramente.
c) La iniciativa legislativa y la presentación de proyectos de decretos al Poder Ejecutivo.
d) La administración de su patrimonio, de conformidad con la presente Constitución y las leyes.
Son, por el contrario, facultades concurrentes de las Comunas con el Gobierno de la Ciudad:
1) La fiscalización y el control del cumplimiento de normas sobre usos de los espacios públicos y suelo, que les asigne la ley.
2) La decisión y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto local, la prestación de servicios públicos y el ejercicio del poder de policía en el ámbito de la comuna y que por ley se determine.
3) La evaluación de demandas y necesidades sociales, la participación en la formulación o ejecución de programas.
4) La participación en la planificación y el control de los servicios.
5) La gestión de actividades en materia de políticas sociales y proyectos comunitarios que pueda desarrollar con su propio presupuesto, complementarias de las que correspondan al Gobierno de la Ciudad.
6) La implementación de un adecuado método de resolución de conflictos mediante el sistema de mediación, con participación de equipos multidisciplinarios.
PARTICIPACIÓN
Las disposiciones relacionadas con la participación ciudadana vertidas en el capítulo sobre las Comunas tienen su correlato en otras disposiciones de la Carta Magna local, que enrolan a la misma dentro de la llamada "democracia participativa" o semi-directa. De este modo en la Constitución, se encuentran figuras tales como la participación ciudadana, el acceso a la información, el presupuesto participativo, las audiencias públicas, procesos de doble lectura, etc.
Esta incorporación de los ciudadanos en el marco de las Comunas, a través del artículo 131, se refiere a temas tan cotidianos como el estado de las calles, el cuidado y mantenimiento de los espacios públicos, las prioridades presupuestarias, entre otras, conociendo las inquietudes y preferencias de los vecinos al respecto.
Para ello, la Constitución, a la vez de establecer el mandato y competencia de las Juntas Comunales, refiere expresamente a un organismo consultivo y participativo, el Consejo Consultivo Comunal.
En segundo lugar, se advierte que estos ejes se complementan con una serie de disposiciones propias de este nuevo régimen, entre las que cabe hacer especial referencia a la conformación y empleo del presupuesto, con criterios funcionales y de equidad, y la elaboración del mismo mediante un proceso de elaboración participativa en cada comuna, sujeto a aprobación por parte de la legislatura.
De todo lo expuesto es importante resaltar dos aspectos: El primero es que a partir de los artículos 127 a 131 se introducen cuestiones tales como la descentralización, la participación, el presupuesto, el sistema electoral y la redistribución, entre otros. El segundo es tener siempre en cuenta que al incluir tales disposiciones, ellas obedecen y constituyen a un claro mandato constitucional y posee tal rango y jerarquía, el máximo en el ordenamiento interno de la CABA. Sus disposiciones, por otra parte, se reflejan en el andamiaje básico de la ley de Comunas y deben regir cualquier el inicio de cualquier análisis al respecto.
Por último, cabe mencionar la existencia de otros artículos de la Carta Magna local, fuera del título sexto específicamente relacionado con comunas, pero que se relacionan e influyen de forma clara y manifiesta en el régimen concebido. Por ende, deben ser tenidos especialmente en cuenta.
Juventud: Art. 40 - Crea en el ámbito de las Comunas, áreas de gestión de políticas juveniles y asegura la integración de los jóvenes;
Presupuesto: Art. 53 - El presupuesto debe contener todos los gastos que demanden el desenvolvimiento de los entes descentralizados y comunas, el servicio de la deuda pública, las inversiones patrimoniales y los recursos para cubrir tales erogaciones;
Audiencias Públicas: Art. 63 - Las Comunas pueden convocar a audiencia pública para debatir asuntos de interés general de la ciudad o zonal, la que debe realizarse con la presencia inexcusable de los funcionarios competentes. La convocatoria es obligatoria cuando la iniciativa cuente con la firma del medio por ciento del electorado de la Ciudad o zona en cuestión;
Consulta Popular: Art. 66 - Las autoridades de las Comunas pueden convocar, dentro de sus ámbitos territoriales, a consulta popular no vinculante sobre decisiones de sus respectivas competencias;
Revocatoria de mandato: Art. 67 - El electorado tiene derecho a requerir la revocación del mandato de los funcionarios electivos fundándose en causas atinentes a su desempeño, impulsando una iniciativa con la firma del veinte por ciento de los inscriptos en el padrón electoral de la Ciudad o de la Comuna correspondiente;
Normativa Comunal: Art. 80 - La Legislatura de la Ciudad legisla en materia comunal y reglamenta el funcionamiento de las Comunas;
Intervención: Art. 82 - El gobierno central interviene las Comunas cuando existiere causa grave;
Iniciativa Legislativa de las Comunas: Art. 85 - Las leyes tienen origen en la Legislatura a iniciativa de alguno de sus miembros, en el Poder Ejecutivo, en el Defensor del Pueblo, en las Comunas o por iniciativa popular en los casos y formas que lo establece la Constitución;
Coordinación con el Gobierno Central: Art. 104 - El Jefe de Gobierno coordina las distintas áreas del Gobierno Central con las Comunas;
Auxilio de la Fuerza Pública: Art. 105 - Son deberes del Jefe de Gobierno Ordenar el auxilio de la fuerza pública a los tribunales, a la Legislatura, y a las Comunas cuando lo soliciten; y
Resolución de Conflictos: Cláusula Transitoria Decimosegunda - La Legislatura creará los Tribunales de Vecindad en cada Comuna.
Ley Orgánica de Comunas
Pese a la importancia y claridad del mandato constitucional incluido en la Cláusula Transitoria Decimoséptima que dice "La primera elección de los miembros del órgano establecido en el artículo 130 tendrá lugar en un plazo no menor de cuatro años ni mayor de cinco años, contados desde la sanción de esta Constitución", este llamado a elecciones y la sanción de la ley de Comunas por parte de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires demoró varios años.
Así, el plazo para el llamado a la primera elección de los miembros de la Junta Comunal, fijado en su Cláusula Transitoria Decimoséptima de la Constitución de la Ciudad no fue respetado, pues debía tener lugar dentro del cuarto año desde la sanción de esa Constitución, con lo cual había vencido el 1 de octubre de 2001.
Sobre esta demora, en noviembre de 2002, el juez Juan Vicente Cataldo, se expidió, ordenando a los poderes Ejecutivo y Legislativo la sanción de la Ley de Comunas y el llamado a elecciones comunales, en la sentencia recaída en los autos "García Elorrio, Javier María c/GCBA y otros s/ amparo (Art. 14 CCABA EXPTE. 3586/2001)".
La demora obedeció a una multiplicidad de factores entre los que se destacan: la complejidad de la cuestión, el alto consenso que la norma constitucional preveía para su aprobación (2/3 del cuerpo legislativo) y que para hacer la convocatoria a elecciones comunales era imprescindible sancionar previamente la Ley de Comunas.
Finalmente, la Ley de Comunas (Ley 1777), fue sancionada el día 1ro. de septiembre de 2005, cumpliendo con el mandato constitucional y desarrollando varios de los principios enunciados por dicha norma en sus artículos 127, siguientes y concordantes.
Los principales lineamientos de la norma son:
• La ley reafirma los ejes de descentralización y la participación ciudadana a través de las Comunas (art. 2)
Se formula referencia expresa a las disposiciones constitucionales, a fin de dotar de las herramientas necesarias para la institucionalización del régimen de comunas, a la vez que se cumple con el propio mandato constitucional de legislar sobre tal extremo.
Se resalta en este artículo la característica de la comuna como sujeto de derecho público, una unidad de gestión con personería jurídica propia. La descentralización posee rango constitucional y ésta se traduce principalmente a través de la gestión política y administrativa en un territorio delimitado ya mencionada. El alcance de esta descentralización está dado por preservar la unidad política y presupuestaria y el interés general de la ciudad y su gobierno.
•Establece las finalidades de la ley (art. 3)
La ley menciona como finalidades de la misma.
a) Promover la descentralización y facilitar la desconcentración de las funciones del Gobierno de la Ciudad, preservando su integridad territorial.
b) Facilitar la participación de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones y en el control de los asuntos públicos.
c) Promover el desarrollo de mecanismos de democracia directa.
d) Mejorar la eficiencia y la calidad de las prestaciones que brinda el Gobierno de la Ciudad.
e) Implementar medidas de equidad, redistribución y compensación de diferencias estructurales a favor de las zonas más desfavorecidas de la ciudad.
f) Preservar, recuperar, proteger y difundir el patrimonio y la identidad cultural de los distintos barrios.
g) Consolidar la cultura democrática participativa.
h) Cuidar el interés general de la ciudad.
i) Asegurar el desarrollo sustentable.
•Menciona los principios de la ley (art. 4)
Se desprende, desde los ejes principales de descentralización y participación, otros principios rectores de la norma que deberán ser tenidos en cuenta al interpretarla e implementarla. En este artículo se establecen como principios generales:
a) Descentralización territorial de la ejecución de los programas presupuestarios que tengan impacto local específico en materia de desarrollo social, cultura, deportes y defensa de consumidores y usuarios, así como en otras materias que hacen a las competencias exclusivas y concurrentes dispuestas.
b) Descentralización de la función de control.
c) Subsidiariedad de la actuación del Poder Ejecutivo en relación con las competencias de las Comunas.
d) Planeamiento concertado y coordinado entre el Poder Ejecutivo y las Comunas.
e) Gestión pública participativa.
f) Seguimiento Comunal de la gestión del Poder Ejecutivo en el ámbito local.
g) Eficacia y eficiencia en la gestión y en la prestación de servicios.
h) Desconcentración de la gestión operativa y administrativa.
i) Modernización administrativa e incorporación de herramientas alternativas de gestión.
•La división en Barrios (art. 5)
Se trata de la delimitación de los barrios y la competencia de cada comuna. Están fijados en el anexo de la Ley 1777 que fue modificado por las leyes 2094, 2329, 2412 y 2650.
La ultima modificación efectuada por Ley 2650 al anexo I de la Ley 1777 establece las siguientes Comunas:
1: Retiro, San Nicolás, Puerto Madero, San Telmo, Monserrat y Constitución.
2: Recoleta
3: San Cristóbal y Balvanera.
4: Boca, Barracas, Parque Patricios y Nueva Pompeya.
5: Almagro y Boedo.
6: Caballito.
7: Flores y Parque Chacabuco.
8: Villa Soldati, Villa Riachuelo y Villa Lugano.
9: Parque Avellaneda, Liniers y Mataderos.
10: Villa Real, Monte Castro, Versalles, Floresta, Vélez Sársfield y Villa Luro.
11: Villa Gral. Mitre, Villa Devoto, Villa del Parque y Villa Santa Rita.
12: Coghlan, Saavedra, Villa Urquiza y Villa Pueyrredón.
13: Belgrano, Núñez y Colegiales.
14: Palermo.
15: Chacarita, Villa Crespo, Paternal, Villa Ortúzar, Agronomía y Parque Chas.
•La denominación (art. 6)
Se refiere aquí el procedimiento participativo previsto para que los ciudadanos establezcan el nombre de su propia comuna. Hasta tanto ello ocurra, la identificación será la que la misma ley prevé.
El objetivo es lograr una mayor identificación entre los vecinos y las futuras Comunas, a través de la convocatoria a una Consulta Popular en el ámbito de cada una.
•Facultades exclusivas de las comunas (art.10), dentro de los límites constitucionales.
a) La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento urbano de las vías secundarias y otras de menor jerarquía, según normativa vigente.
b) La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento de los espacios verdes, de conformidad con la Ley de Presupuesto.
c) La elaboración participativa de su programa de acción y anteproyecto de presupuesto anual, su ejecución y la administración de su patrimonio.
d) La iniciativa legislativa y la presentación de proyectos de decretos al Poder Ejecutivo.
a) En general, llevar adelante toda acción que contribuya al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y al desarrollo local, en tanto no implique menoscabo de la ciudad en su conjunto y/o de las demás jurisdicciones Comunales.
•Competencias concurrentes (art. 11)
Las facultades concurrentes son aquellas atribuciones referidas a temáticas en las que tanto el Gobierno Central como las Comunas tienen injerencia.
a) La participación en la planificación, prestación y control de los servicios.
b) La decisión, contratación y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto Comunal, así como la implementación de programas locales de rehabilitación y desarrollo urbano.
c) La fiscalización y el ejercicio del poder de policía, de las normas sobre usos de los espacios públicos, suelo y las materias que resulten de los convenios que se celebren a tal efecto, a través de órganos con dependencia administrativa y sede en la Comuna.
d) La evaluación de demandas y necesidades sociales en su ámbito territorial.
e) La participación en la formulación y ejecución de programas de desarrollo y promoción de derechos que, desarrollados por el Poder Ejecutivo, tengan incidencia en su ámbito territorial.
f) La gestión de actividades en materia de políticas sociales y proyectos comunitarios que pueda desarrollar con su propio presupuesto, complementarias de las que correspondan al Gobierno de la Ciudad.
g) La implementación de un adecuado método de resolución de conflictos mediante el sistema de mediación comunitaria, con participación de equipos multidisciplinarios.
h) El desarrollo de acciones de promoción, asistencia y asesoramiento a entidades vecinales no gubernamentales, sociedades de fomento, asociaciones cooperadoras, de consumidores y usuarios, clubes barriales y otras asociaciones civiles sin fines de lucro que actúen en el ámbito de la Comuna.
La ley de comunas no determina claramente como se ejecutaran estas competencias concurrentes, ya que lo que se intenta con la descentralización es mejorar la eficacia de la administración, intentando evitar la duplicación de funciones.
•Ampliación de facultades por delegación del Poder Ejecutivo, en el marco de las limitaciones constitucionales (art. 12)
Desde luego, ello debe tener su correlato en las partidas presupuestarias correspondientes (principio de obligaciones con recursos)
Se trata de la posibilidad de ampliar competencias por parte del Ejecutivo en cuanto supongan una materia de su propia esfera de competencia. Debe ser igualitaria a todas las comunas (salvo razones de especificidad) y mediante convenios.
•Las Comunas además intervienen en la elaboración de las llamadas políticas especiales (art. 13) aspecto que se proyecta sobre el diseño de temas tan importantes como salud y educación, entre otros.
•La elaboración del presupuesto es participativa (art. 15), con la aclaración de que los recursos asignados a la Comunas deben ser suficientes para el cumplimiento de sus fines y proporcionales a las competencias atribuidas (art. 16)
La conformación participativa del presupuesto, que importa el desarrollo de un conjunto de actividades a través de las cuales las demandas sectoriales, las prioridades de la comunidad, los criterios de asignación de fondos y el programa de inversión de la Ciudad se van definiendo paulatinamente con la participación de los ciudadanos. En un esquema como el que propone la Ley de Comunas, basado en la coordinación y la concertación entre las Comunas y el Gobierno Central, se ha dicho que el supuesto incremento del gasto va a resultar absorbido por el ahorro de recursos que generará una gestión más rápida y focalizada en los problemas reales de la ciudadanía. Por otra parte, que la descentralización y la creación de las Comunas se va a traducir en un importante ahorro social. Un ahorro para el conjunto de la sociedad que va a comenzar a realizar una adecuada utilización de su tiempo y sus recursos, evitando los largos viajes, embotellamientos y colas para realizar trámites en el centro de la Ciudad.
•La distribución entre las Comunas debe ser realizada conforme pautas de equidad, y con la participación del Consejo de Coordinación Intercomunal, que elabora una matriz presupuestaria en base a diversos indicadores (art. 17)
Se trata de la redistribución en función de equidad, mediante indicadores a definir por el Consejo.
•El Gobierno Comunal está integrado por un órgano colegiado de 7 miembros (Junta Comunal - art. 19), elegidos conforme ley Electoral vigente. Las resoluciones se adoptan por mayoría y cada integrante tiene un voto. La existencia de un ejecutivo colegiado es novedosa y con escaso desarrollo en nuestro país, al tiempo que posibilita la confluencia de distintas visiones sobre como abordar la gestión en el ámbito de la comuna, enriqueciendo con aportes diversos la mirada única propia de los ejecutivos unipersonales. La propia Constitución determina que presidirá la Junta Comunal el primer integrante de la lista que obtenga mayor número de votos en la Comuna.
•Las atribuciones y obligaciones de la Junta están reguladas en el art. 26
•Cada Junta dicta su reglamento interno, con el voto de la mayoría de sus miembros (art. 27) y contará con un área de Participación Vecinal y otra de Control Comunal (art. 28)
•El Presidente de la Junta tiene las atribuciones y obligaciones expresamente regladas por el art. 29
•A su vez, los miembros de la Junta tienen las atribuciones y obligaciones previstas en el art. 32
•La Participación se da a través del denominado Consejo Consultivo Comunal (art. 33) y aplicando los mecanismos del participación ciudadana (art. 38) Al primero se le atribuyen las funciones del art. 35.
• Los mecanismos de participación aludidos son los vigentes mediante las leyes que los regulan (Iniciativa Popular, Referéndum y Consulta Popular, Derecho a la Información, Revocatoria de Mandato, Audiencia Pública), de acuerdo al art. 38.
•Otro aspecto principal de la ley es la coordinación intercomunal, a través del Consejo respectivo, como órgano de discusión y consenso entre las comunas y entre éstas y el Poder Ejecutivo de la CABA (art. 39). Sus atribuciones están previstas en el art. 41.
•Se mencionan los organismos de Control (Auditoria y Sindicatura de la Ciudad) y la posibilidad de establecer oficinas del Ente Único Regulador de los Servicios Públicos, la Defensoría del Pueblo y otros organismos de Control (arts. 42 y 43).
•Los artículos finales regulan la intervención de las comunas por las causales previstas en la Constitución de la CABA.
Modificaciones a Ley de Comunas
La Ley 1777 ha sido parcialmente modificada por:
•Ley Nº 2.094 (BOCBA Nº 2558 del 03/11/2006)
Anexo I – Límites de las Comunas
•Ley Nº 2.248 (BOCBA Nº 2609 del 22/01/2007)
Convocatoria elecciones antes del 31/05/2007
•Ley Nº 2.329 (BOCBA Nº 2700 del 7/06/2007)
Anexo I – Límites de las Comunas
•Ley Nº 2.650 (BOCBA Nº 2910 del 16/04/2008)
Anexo I – Límites definitivos las Comunas
Reglamentaciones de la Ley de Comunas
Leyes 2405 y 3233
Esta ley del 16 de agosto de 2007 establece que el Jefe de Gobierno convocará a elecciones el día 10 de agosto de 2008 para que se elijan las autoridades comunales, de acuerdo a lo establecido por la ley N° 1.777
La Ley 3233 del 20 de octubre de 2009, deroga la Ley 2405 y fija fecha de convocatoria a elecciones de los miembros de las juntas comunales para el 5 de junio de 2011
Decreto Nº 816/GCABA/06
El Dec. 816-06 implementa los CGC de acuerdo a los límites establecidos en el art. 5 de la Ley 1777
Ley 3283
El art 1 de la Ley 2991 establece que cada comuna seleccionará anualmente por medio de personal idóneo, al menos un y hasta dos inmuebles o espacios del dominio público o privado que posean superficies capaces de ser utilizadas para la realización de un mural, vitral o fileteado porteño
Resolución Nº 27/GCABA/SSATCIU/10
El art 4 de la Res 27/SSATCIU/10 establece que los Consejos Preconsultivos, quedarán disueltos al momento de la convocatoria de los Consejos Consultivos Comunales según lo establecido en el artículo 29, inciso h de la Ley 1.777 -
Asimismo el art 5 establece las acciones de dichos Consejos
Resolución Nº 248/GCABA/MGPYDGC/06
Crea el Foro Asociativo Barrial y Espacio de Participación Vecinal en el ámbito territorial de los F-N Centros de Gestión y Participación Comunal, conforme términos de la Ley Orgánica de Comunas
Ley 2624
En su art 21 establece que la Agencia Gubernamental de Control deberá cumplir lo prescripto en la Ley N° 1.777
Ley 2034
Establece la obligatoriedad de entregar ejemplares de la ley 1777 Ley de Comunas
Resolución Nº 60/GCABA/MGPYDGC/06
Crea en el ámbito del MGPyDescent, el Gabinete de la Transición a las Comunas en el marco de la Ley Orgánica de Comunas.
Diferencia del Régimen Comunal con el Municipal, el Gobierno de la Ciudad o el Nacional
De todo lo expuesto, surge que las comunas tienen limitaciones respecto del Gobierno de la Ciudad o el Nacional.
Las comunas no pueden elaborar sus propias normas ni tener su propio sistema de elección de autoridades.
Al no poseer órgano legislativo propio, las autoridades de la comuna solo pueden sancionar actos administrativos de ejecución necesarios para su gestión.
Si bien la Cláusula Transitoria Decimosegunda de la Constitución de la Ciudad dispone que: "La Legislatura creará los Tribunales de Vecindad en cada Comuna..", ello no implica la creación un sistema judicial propio, sino la desconcentración de los juzgados en las comunas, en materia de vecindad, medianería, propiedad horizontal, locaciones, cuestiones civiles y comerciales de poca monta, prevención en materia de violencia familiar y protección de persona, etc.
Tampoco poseen facultades económico-financieras, por lo que no pueden crear impuestos y tasas, y deben limitarse a la elaboración de un anteproyecto de presupuesto, que debe ser aprobado por la Legislatura. De esta manera, se le imposibilita la capacidad de auto-financiamiento (aunque podrían existir algunas alternativas para lograr financiamiento extra-presupuestario sin endeudamiento).
Existen competencias que deben necesariamente mantenerse en el gobierno central, como la planificación urbana, política medio ambiental, transporte y otras. Como se dijo, cada Comuna es una unidad de gestión en el territorio delimitado, sin perjuicio de preservarse la unidad política y presupuestaria y el interés general de la Ciudad y su gobierno.
En efecto, las Comunas no gozan de autonomía institucional, ya que no se dictan sus propias normas de organización y demás pautas fundamentales de convivencia, ni de autonomía política plena, desde el momento que su gobierno no cumple con los postulados de la separación de poderes, y que tampoco se les concede a las Comunas la facultad de determinar sus propios procedimientos para la designación de sus autoridades. Por otra parte, carecen de autonomía en el ámbito económico-financiero.
Presupuesto de las Comunas
En este contexto de descentralización de tareas, gastos y recursos cabe atenerse al principio de correspondencia fiscal: Las reparticiones serán fuertes o débiles en la medida que dependan del dinero de las demás, y estará en función de lo que reciban su verdadera posibilidad de satisfacer las necesidades de los vecinos.
El hecho de contar con un presupuesto propio obedece a un mejor conocimiento de las necesidades de los comuneros. Al respecto, la ley 70 (de presupuesto) otorga a las comunas, en su art. 6, el carácter de jurisdicción a los fines presupuestarios.
Esto tiene su correlato en contar con los recursos necesarios para ejercer las competencias atribuidas, en el contexto que luego la ley de Comunas ahonda de reducir y eliminar las diferencias que existen en diversas áreas de la ciudad.
En el caso de las Comunas, si bien no pueden definir su propio presupuesto, se trata de que la propuesta de presupuesto pueda contener una adecuación más fuerte de las necesidades y los recursos requeridos. Estos programas de acción no serán meras propuestas al Gobierno Central sino que constituirán una facultad de aprobación de la Junta Comunal. El presupuesto no resulta algo técnico e inalcanzable sino que se permite una discusión pública de todos los involucrados.
Lo que esta cláusula busca garantizar es que no exista una descentralización de servicios sin correlato en materia de recursos para afrontar su prestación (garantía del artículo 130 de la Carta Magna local). Debe contarse con partidas suficientes y realizarse una distribución conforme principios de equidad (el Consejo de Coordinación Intercomunal tiene claras y expresas funciones de generar criterios de distribución y compensación y esto también se logra, por ejemplo, a través de un planeamiento concertado y coordinado entre el Poder Ejecutivo y las Comunas -art. 4, inciso d-). La compensación mediante remisiones presupuestarias ya asignadas, sin embargo, solo puede ser autorizada por la legislatura.
Resulta claro que las Comunas no tienen un rol legislativo y no pueden crear tasas o impuestos, por lo que los aspectos a analizar son básicamente los alcances del presupuesto, su elaboración y su ejecución y fiscalización. La participación es también aquí importante, dentro de la confección del denominado presupuesto participativo y en el monitoreo de su implementación.
En cuanto al procedimiento para la aprobación del presupuesto general de las comunas, el elaborado por cada una de ellas, luego del procedimiento participativo previsto por la Constitución y la Ley Nº 1777, una vez aprobado por la Junta Comunal, será remitido al Consejo de Coordinación Intercomunal. En dicho órgano se debe consensuar su articulación con los proyectos elaborados en las diversas Comunas para remitir un anteproyecto al Gobierno Central que sirva de base junto al resto de la previsiones propias de éste último, para el proyecto de presupuesto que debe remitirse a la Legislatura para su aprobación final. En esto es importante aclarar que el presupuesto de la Ciudad va a seguir siendo uno solo, pero va a contemplar los fondos para que cada Comuna los destine de acuerdo a su propio plan (participativo) de gestión.
En un esquema como el que propone la Ley de Comunas, basado en la coordinación y la concertación entre las Comunas y el Gobierno Central, se intenta que el supuesto incremento del gasto resulte absorbido por el ahorro de recursos que generará una gestión más rápida y focalizada en los problemas reales de la ciudadanía. Por otra parte, que la descentralización y la creación de las Comunas se traduzca en un importante ahorro social: Un ahorro para el conjunto de la sociedad que va a comenzar a realizar una adecuada utilización de su tiempo y sus recursos, evitando los largos viajes, embotellamientos y colas para realizar trámites en el centro de la Ciudad.
Sistema Electoral
En la Ley de Comunas se hace referencia al sistema de elección, cuestión que deberá ser determinada por la ley especial correspondiente. Sabemos que es una falencia actual que se ve agravada por la postergación de los comicios en las comunas que en principio podrían celebrarse con los padrones provisorios actualmente en trámite.
En cuanto a los posibles candidatos se trata de uno de los aspectos que fue eje de algunos debates es el modo de elección de los miembros de la Junta Comunal, atento que algunas opiniones sostenían la necesidad de avanzar en la eliminación de las denominadas "listas sábanas" y establecer votación por el sistema uninominal. Por otro lado, quienes prevalecieron, mencionaban que existiendo 7 miembros, elegidos en forma proporcional actualmente por el sistema D'Hont, no existe peligro de mantener el mismo (a diferencia en todo caso de las grandes elecciones, a nivel de diputados nacionales, por ejemplo).
El concepto actual es integrar a las minorías y la representación es proporcional, de acuerdo al Sistema D'Hont.
Hasta tanto la ciudad tenga su propia ley electoral y ley de partidos políticos, continuarán aplicándose, como hasta ahora, las leyes nacionales. Existen proyectos en la ciudad, con los cuales coincidimos en los ejes fundamentales: Capacidad de presentarse en las comunas por parte de los partidos con alcance en toda la ciudad y constitución de partidos políticos locales (Barriales o Comunales) para actuar en el radio de su constitución.
Se han planteado algunos interrogantes como la posibilidad de que siempre se mantenga la elección del Jefe de Gobierno y miembros de la Junta en forma conjunta para facilitar planes y convenios, o el interrogante de si podrán los diputados de la ciudad representar también a las comunas (como fue en su momento Proyecto del Ejecutivo).
Otras Disposiciones
Otro aspecto esencial que se encuentra presente a lo largo de los diversos puntos tratados, es la Coordinación Intercomunal, que es el órgano de consenso comunal (art. 39). Es importante el rol que tendrá este órgano para la implementación de las comunas.
Será presidido por Jefe Gobierno e integrado por los presidentes de las Juntas Comunales. Su labor principal será la de coordinar, proponer criterios de integración, mediar en cuestiones de competencias y coordinar programas.
Cabe tener en cuenta que las Comunas tienden a presentar un grado razonable de homogeneidad interna, aspecto que facilita la gestión. A partir de allí, y considerando la preeminencia del interés general, corresponde pensar en la coordinación y redistribución.
Otro aspecto de incidencia es que las comunas intervienen en la elaboración y planificación de políticas especiales (Salud, educación, medio ambiente, Cultura, Deporte, etc.)
La relación de las Comunas con la preservación, recuperación, protección y difusión del patrimonio y la identidad cultural de los distintos barrios (art. 3, inciso f) y su contribución a asegurar el desarrollo sustentable (art. 3, inciso i), con procedimientos y participación en evaluación de impacto ambiental.
La ley también refiere a organismos de control como la Auditoria y Sindicatura, creándose una Unidad de Auditoría Interna y con posibilidad de que otros organismos de control (vgr. Defensoría del Pueblo) establezcan oficinas descentralizadas (art. 42 y 43).
Como órgano de gobierno, las Comunas va a estar sujetas al control dispuesto constitucionalmente, de carácter externo e interno, de la Auditoria y de la Sindicatura General de la Ciudad, respectivamente.
La Intervención de las Comunas (art. 44 y siguientes) también se encuentra reglada. Al respecto, el constituyente porteño ha previsto la posibilidad de intervención de las Comunas (cfr. art. 82, inc. 3 CCABA). En este punto, se ha limitado a señalar, en primer lugar, el sujeto habilitado -la Legislatura-, en segundo lugar, la existencia de una "causa grave" como requisito material habilitante, dejando a la discrecionalidad del poder constituido la posibilidad de ir definiendo de manera razonable el contenido de dicho vocablo y, en tercer lugar, el plazo de duración de la intervención, el cual no puede superar en "ningún caso" los noventa días. Como se puede observar, la redacción dada a este instituto de emergencia es mínima. Se ha dejado margen para la interpretación de su alcance y contenido, si bien existen directrices constitucionales precisas que no pueden ignorarse sin afectar la legalidad de la decisión. Así, la norma constitucional es clara y no deja dudas respecto a quién interviene las comunas.
Asignaturas Pendientes
• Ley de Consultas Populares Comunales
•Marco Regulatorio para la Construcción y Mantenimiento de los Espacios Públicos en la Ciudad de Buenos Aires
•Régimen Especial de Compras, Contabilidad y Contrataciones para las Comunas
•Ley de Elaboración Participativa del Presupuesto Comunal
•Normativa de Elaboración Participada de Normas
•Régimen Electoral y de Partidos Políticos aplicables a las Comunas
•Ley de Vacancias, Ausencias Temporarias y Acefalía en las Comunas
•Leyes de Audiencias Públicas Comunales (que si bien están mencionadas en la Constitución y en la Ley Nº 6, debe precisar con mayor detalle el mecanismo para el caso de las Comunas)
•Ley de Iniciativa Popular Comunal
Documento elaborado por la Dirección Gral. Secretaría Legal y Técnica
Dra. Susana L. Ayala Ferraro
Dra. Silvana Yazbek
Dr. Sebastián Cutullé
Lic. Martín Raimundo
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